就业既是重大的经济问题，也是重要的社会和政治问题。扩大就业，减少失业，是经济社会发展的基本目标。习近平总书记指出，就业是永恒的课题，牵动着千家万户的生活，任何时候都要抓好；强调要抓好就业这个民生之本，通过稳定经济增长和调整经济结构，特别是扶持小微企业和服务业发展，努力增加就业岗位。

一、充分认识就业问题的重要性

就业是保障和改善民生的头等大事。就业是最大的民生问题。没有就业，人们就没有收入来源，无法保障基本生活，更谈不上家庭幸福和实现人的全面发展。就业也是劳动者融入社会、实现自身价值、共享经济社会发展成果的重要途径。

就业是社会和谐稳定的压舱石。民为邦本，本固邦宁。社会要和谐稳定，百姓安居乐业是基础。近年来，北非、中东以及欧洲一些国家政局不稳、社会动荡，其中一个重要因素就是就业问题没解决好，失业率居高不下，许多人无事可做，成为社会不稳定的重要因素，警示十分深刻。从这个角度讲，促进就业是和谐之基，也是安国之策。

就业是经济社会发展的重要目标。失业率是经济运行的“晴雨表”。现代国家大都把促进充分就业与经济增长、物价稳定、国际收支平衡作为宏观经济运行的四大目标。从2003年起，我国开始把就业作为政府宏观调控的重要指标。李克强总理指出，宏观调控的主要目的就是要避免经济大起大落，使经济运行保持在合理区间。其“下限”就是稳增长、保就业，“上限”就是防范通货膨胀。

就业问题也是国际社会共同面对的一个挑战。国际劳工组织《2014年劳动世界报告》显示，2013年失业人口约2亿人，2019年将达到2.13亿人。其中青年失业问题尤为突出，2013年全球15至24岁之间的青年失业人数达7450万人，失业率高达13.1%。面对严峻的就业形势，世界各国纷纷采取措施积极应对。2013年G20国家圣彼得堡峰会领导人宣言强调，刺激增长和创造就业是G20的优先任务，各成员国应采取果断措施改善就业状况，推动强劲、可持续和平衡增长。美国总统奥巴马在2013年度国情咨文中提出一揽子提振就业的经济刺激计划，包括提高最低工资水平20%、投资500亿美元用于基础设施建设创造就业岗位、吸引制造业回流等。欧盟也推出了“青年保障计划”，要求各成员国向青年人提供就业、继续教育、学徒或培训机会，并加强对雇佣学生的中小企业扶持等。由于就业与每个人的生存发展、与国家的稳定安危紧密相连，因此各国政府都将促进就业作为重中之重，千方百计扩大就业机会。这也启示我们要从国家战略高度、从更宽的国际视野来把握就业问题的重要性，同时要求我们统一思想，提高认识，全力以赴做好新形势下的就业工作。

二、理性看待当前的就业形势

近年来，在党中央、国务院的正确领导下，各地区、各部门深入实施就业优先战略和更加积极的就业政策，就业工作取得积极进展。

就业规模持续扩大。2008年国际金融危机爆发后，在“保增长、保民生、保稳定”的战略部署和一揽子政策措施推动下，快速扭转就业下滑趋势，2009年下半年就业状况已基本恢复到金融危机前水平。2009-2013年，累计城镇新增就业6067万人。2013年末全国城乡就业人员达到7.70亿人，其中城镇就业3.82亿人。2010年以来城镇登记失业率始终保持在4.1%左右的较低水平。

就业结构不断优化。第一产业就业比重过去长期占到50%以上，从2008年开始下降到40%以下；第二产业就业比重在2012年首次突破30%；近年来第三产业就业比重持续增加，2011年首次超过一产。2013年三次产业就业比重为31.4：30.1：38.5。就业结构正逐步从原来一产占绝大多数的“金字塔型”，向三产比重不断上升的“倒金字塔型”转变。

区域就业格局更加合理。从城镇新增就业看，过去东部地区占全国比重长期维持在50%以上，2008年开始逐步下降，从当年的50.6%减少到2013年的44.6%；中西部地区占比持续增加，特别是西部地区连续18个月保持同比上升，成为扩大就业的重要增长极。从农村劳动力转移就业看，传统的“孔雀东南飞”格局正逐步向就地就近转移就业转变。据国家统计局调查，2013年在省内务工的农民工总量比上年增长3.9%，占农民工总量的54.3%。

重点群体就业保持稳定。高校毕业生就业形势总体平稳。农村劳动力转移就业稳步推进，2013年农民工总量2.69亿人，比上年增加633万人。失业人员再就业和困难人员就业工作取得积极成效，2011年以来，城镇失业人员再就业每年保持在550万人以上，就业困难人员实现就业保持在180万人以上。

在经济增速趋缓的背景下，就业局势保持基本稳定，是多种因素共同作用的结果。首先，得益于经济规模的不断扩大。经济增长是带动就业的火车头。近年来，我国经济总体保持持续健康发展态势，GDP增速虽有所放缓，但依然处在中高速增长区间。尤其是经济总量不断扩大，GDP每增长一个点所创造的财富增量与以往相比已大不相同，对就业的拉动能力也相应增强。其次，得益于产业结构的逐步优化。国际经验表明，第三产业的就业带动效率高出二产20%左右。近年来，我国大力发展第三产业，经济模式正从原来的工业主导型向服务业主导型转变。2013年三产占GDP比重为46.1%，首次超过二产；2014年上半年三产增速比二产高0.6个百分点，占GDP比重为46.6%，继续保持增速快于二产、占GDP比重不断提高的势头，从而带动了更多就业增长。第三，得益于改革红利的逐步释放。个体私营经济和小微企业是吸纳就业的重要渠道。近年来，国家大力推进简政放权、小微企业减税、工商登记制度等重点领域改革，改革红利不断释放，市场主体的创新创业活力竞相迸发，个体私营经济和小微企业获得蓬勃发展。实施工商登记制度改革以来，3-9月，全国新登记注册市场主体766.35万户，同比增长14.4%，创造了大量就业岗位。第四，得益于政策效应的进一步发挥。各地区、各部门全面落实各项就业扶持政策，强化就业服务和职业培训，多渠道鼓励自主创业、刺激企业吸纳、稳定现有岗位，既化解了城镇就业困难人员的就业难题，也促进了高校毕业生就业创业和农村劳动力转移就业。

同时也要看到，我国是一个发展中的人口大国，劳动力总量大，城乡二元结构突出，就业问题的艰巨性和复杂性是其他任何国家都无法比拟的。当前和今后一个时期，我国又处在增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的特殊阶段，就业形势还将更加复杂严峻，并呈现出不同以往的新特点、新挑战。

（一）就业供给：劳动力将从无限供给向有限供给转变

2012年，我国16-59岁劳动年龄人口首次下降，比上年减少345万人，2013年继续减少244万人。同时，农村劳动力转移增速连年下降，2011-2013年下降了2个百分点。劳动年龄人口减少、农民工增速下降这些微妙的数字变化提醒我们，劳动力市场开始呈现新特点，从中长期趋势看，劳动力供给数量和结构都将发生深刻变化。一是劳动力总量仍处高位，但将呈现加速减少态势。二是大龄化趋势明显。2000年我国开始步入老龄化社会，随着老龄化不断加快，大龄劳动者数量和占比快速上升，青年劳动力则会减少，劳动力平均年龄将不断升高。同时随着高中教育普及和高校扩招，青年劳动力素质将不断提高。

面对劳动力供给的这些变化，一方面，要看到劳动力总量在今后一个时期内仍然很大，必须时刻绷紧总量压力这根弦。否则，就会对形势产生误判。另一方面，也要看到传统低成本的人口红利已不可持续。这也意味着，劳动力成本上升是必然的，产业转型升级是必须的。看不到这一点，就不能深刻解释为什么工资不断提高仍存在普遍性招工难，就不能深刻理解转变经济发展方式的必要性和紧迫性。

（二）就业需求：国内外经济发展中存在的不稳定不确定因素将给就业带来新挑战

就业是经济的派生需求，就业形势的好坏相当大程度上取决于经济环境的发展变化。从国际看，世界经济有好转迹象，美欧日等发达经济体逐步回暖，保持温和复苏态势。但一些深层次的结构性矛盾，仍将不可避免地影响全球经济复苏的内生动力。同时，国际竞争格局更加复杂，各类贸易保护主义多发高发，一些国家和地区不稳定因素增多，这些都将影响对外贸易和投资活动。从国内看，经济发展长期向好的基本面没有改变，但经济下行压力依然较大。以往拉动经济快速增长的投资增速持续回落，消费需求短期内难以明显提升，内需缺乏强劲拉动力。同时，劳动力和土地成本上升，资源环境承载压力加大，部分行业产能严重过剩，结构调整进程必然加快，种种阵痛也会随之产生。

国内外宏观环境的变化，在影响经济增速的同时，也会对稳定和扩大就业产生影响。企业用工需求不确定性增加，部分行业企业稳岗压力加大。受需求不足、产能过剩双向挤压，部分行业企业生产经营困难。一些资源性行业、重工业占比较大、产业结构相对单一的地区就业形势值得关注。

（三）就业矛盾：从总量为主向总量压力和结构性矛盾并存转变，结构性矛盾正逐步上升为第一位的矛盾

在结构调整和转型升级过程中，长期积累的就业结构性矛盾进一步凸显，表现为招工难与就业难并存。一方面，部分地区、部分企业招工难，并呈现出一线普工和技术工人双短缺、从阶段性缺工到常年缺工、从东部沿海向中西部地区蔓延等特点。另一方面，也存在部分高校毕业生、城镇就业困难人员由于各种主客观因素难以顺利实现就业。就业结构性矛盾，是经济发展不协调不平衡的结构性问题在就业领域的集中反映，既有产业结构调整因素，也有区域经济格局变化影响，最根本的还是劳动力需求和供给不匹配问题。从需求看，我国仍处于工业化中期，产业结构以低端制造业和传统服务业为主，市场中增加的就业岗位大部分是制造业、服务业的一线普工和服务员，薪酬待遇较低。从供给看，每年新进入市场的劳动力中，高校毕业生将近一半，农民工群体中80、90后新生代已超过60%。新一代求职者更注重职业发展、薪酬待遇、工作条件等，供需对接存在错位。

同时，技能人才长期供不应求，技术技能岗位难以有效补充。从100个城市人力资源市场供求看，技工、高级技工和技师的求人倍率（市场岗位空缺数与求职人数的比率）长期保持在2以上。随着结构调整的进一步推进，产业升级对技能人才需求会进一步增加。但随着青年人口减少和高校招生增加，再加上传统观念影响，愿意上技校、学技术的人在减少。产业需求变化和劳动力供给变化的不同步，将使得技能人才供求不平衡问题更加突出。

（四）就业焦点：从下岗失业人员向以高校毕业生为重点的青年就业转变

过去就业工作长期面对的主要是下岗失业人员、就业困难人员就业问题，而现在以高校毕业生为重点的青年就业已成为焦点。十年来高校毕业生规模扩大了近七倍，2014年达到727万人，今后几年将保持在年均700多万人的庞大规模。从积极角度看，人力资本投入大幅增加，为转型升级储备了大量人才。但当前产业转型升级创造高端岗位的速度远低于毕业生数量的增速，适合毕业生的岗位仍然不足。与此同时，高校人才培养内容和结构在一定时期内会相对稳定，而市场需求则处在活跃的动态变化中，两者存在一定错位，再加上部分高校专业设置、培养模式与企业需求脱节，导致一些毕业生有岗干不了。另外受传统观念影响，毕业生希望进大城市和大企业工作，而这方面岗位又非常有限。多种因素交织叠加，导致部分大学生就业难，这是前进中的问题，有人也称之为“转型中的烦恼”。

在部分毕业生就业难的同时，困难人员实现就业难、农村转移劳动力稳定就业难的问题也依然突出。在结构调整和产业转型升级过程中，不可避免地会伴随结构性失业的阵痛。其中一些年龄偏大、技能单一、受教育程度较低的劳动者，转换工作更加艰难。同时，在新型城镇化进程中，如何使大多数已进入城镇就业的农民工成为新市民，也是一项十分紧迫的任务。